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行業(yè)動(dòng)態(tài)

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城市地下管線(xiàn)如何“洗心革面”

近年來(lái)，隨著城市快速發(fā)展，地下管線(xiàn)建設(shè)規(guī)模不足、管理水平不高等問(wèn)題凸現(xiàn)，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線(xiàn)泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴(yán)重影響了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和城市運(yùn)行秩序。
      日前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線(xiàn)建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確了今后一段時(shí)間我國(guó)城市地下管線(xiàn)建設(shè)管理的指導(dǎo)思想、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)等。如何落實(shí)這一《指導(dǎo)意見(jiàn)》，既關(guān)系中國(guó)城市安全，也關(guān)系城市居民生命安全；既關(guān)系城市發(fā)展質(zhì)量，也關(guān)系城市居民生活質(zhì)量；既關(guān)系城市本身，又關(guān)系當(dāng)前國(guó)家化解產(chǎn)能過(guò)剩、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略。針對(duì)社會(huì)各界關(guān)心的問(wèn)題，有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行了解讀。
       地下管線(xiàn)建設(shè)管理如何加強(qiáng)？
       國(guó)務(wù)院參事室特約研究員王靜霞說(shuō)，城市地下管線(xiàn)規(guī)劃是城市地下管線(xiàn)建設(shè)和管理的依據(jù)。雖然各種地下管線(xiàn)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃編制相對(duì)完善，但缺少城市地下管線(xiàn)的綜合規(guī)劃對(duì)各類(lèi)管線(xiàn)進(jìn)行綜合安排、統(tǒng)籌。地下空間資源十分有限，而近幾年地下管線(xiàn)的種類(lèi)不斷增加，往往造成各種工程管線(xiàn)在平面及豎向布局中的矛盾，導(dǎo)致管線(xiàn)重疊交錯(cuò)和相互打架現(xiàn)象嚴(yán)重�，F(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度中沒(méi)有明確提出城市地下管線(xiàn)綜合規(guī)劃編制和審批管理的具體要求，受管線(xiàn)敷設(shè)資料缺乏等因素影響，各地普遍沒(méi)有編制城市地下管線(xiàn)綜合規(guī)劃，雖然在城市總體規(guī)劃中按照要求應(yīng)有相關(guān)內(nèi)容，但實(shí)際可操作性較差。因此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了各城市要依據(jù)城市總體規(guī)劃組織編制地下管線(xiàn)綜合規(guī)劃，并要對(duì)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)管線(xiàn)進(jìn)行綜合。
       《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確提出在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行管線(xiàn)等工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市規(guī)劃主管部門(mén)申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證；工程完工后，城市規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)對(duì)建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件予以核實(shí)，未經(jīng)核實(shí)或者經(jīng)核實(shí)不符合規(guī)劃條件的，建設(shè)單位不得組織竣工驗(yàn)收；建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在竣工驗(yàn)收后六個(gè)月內(nèi)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)報(bào)送有關(guān)竣工驗(yàn)收資料。但是，目前一些城市地下管線(xiàn)規(guī)劃未納入規(guī)劃管理審批，未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證；一些城市規(guī)劃管理部門(mén)存在“重審批、輕驗(yàn)收”現(xiàn)象；部分地區(qū)規(guī)劃監(jiān)管薄弱，不按規(guī)劃要求建設(shè)和擅自建設(shè)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出要嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃管理，也只有這樣，才能及時(shí)掌握地下管線(xiàn)的真實(shí)情況。
      住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心主任劉佳福說(shuō)，統(tǒng)籌城市地下管線(xiàn)工程建設(shè)要把握三個(gè)方面的內(nèi)容，一是統(tǒng)籌管線(xiàn)和道路建設(shè)。城市地下管線(xiàn)是城市道路的組成部分，道路下各種地下管線(xiàn)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)與城市道路工程建設(shè)統(tǒng)籌實(shí)施，管線(xiàn)建設(shè)計(jì)劃應(yīng)服從道路建設(shè)計(jì)劃，與城市道路建設(shè)計(jì)劃同步實(shí)施。二是統(tǒng)籌安排各專(zhuān)業(yè)管線(xiàn)工程建設(shè)，力爭(zhēng)一次敷設(shè)到位，不能一次建設(shè)完成的，應(yīng)預(yù)留管線(xiàn)位置。三是要建立施工掘路總量控制制度，嚴(yán)格控制道路挖掘數(shù)量和規(guī)模，減少“馬路拉鏈”現(xiàn)象。
      如何開(kāi)展城市地下管線(xiàn)普查，建立完善信息系統(tǒng)？
      王靜霞認(rèn)為，現(xiàn)狀不清、“家底”不明是當(dāng)前我國(guó)城市地下管線(xiàn)存在的主要問(wèn)題之一。開(kāi)展普查和建立完善信息系統(tǒng)有利于解決城市地下管線(xiàn)資料不全、不準(zhǔn)的問(wèn)題，為城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，以及地下管線(xiàn)安全運(yùn)行提供有力支撐。
       開(kāi)展城市地下管線(xiàn)普查工作，建立完善信息系統(tǒng)要把握五個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。一是普查工作實(shí)行屬地負(fù)責(zé)制，由城市人民政府統(tǒng)一組織實(shí)施，明確責(zé)任部門(mén)；駐軍單位、中央直屬企業(yè)要按照當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一部署，積極配合做好所屬地下管線(xiàn)的普查工作。二是要制定總體方案，建立工作機(jī)制和相關(guān)規(guī)范，組織好普查成果驗(yàn)收和歸檔移交工作，按規(guī)定集中統(tǒng)一管理普查成果。三是要在普查的基礎(chǔ)上，建立地下管線(xiàn)綜合管理信息系統(tǒng)和專(zhuān)業(yè)管線(xiàn)信息系統(tǒng)，并按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)信息的即時(shí)交換、共建共享、動(dòng)態(tài)更新。四是要充分利用信息資源做好工程規(guī)劃、施工建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、應(yīng)急防災(zāi)、公共服務(wù)等工作。五是涉及國(guó)家秘密的地下管線(xiàn)信息，要嚴(yán)格按照有關(guān)保密法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。
       加強(qiáng)城市地下管線(xiàn)建設(shè)管理應(yīng)怎樣完善政策和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)？
       中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授葉裕民介紹說(shuō)，我國(guó)缺乏城市地下空間管理、地下管線(xiàn)管理等綜合性法律法規(guī)，該領(lǐng)域的綜合性標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善，國(guó)家相關(guān)部門(mén)開(kāi)展地下管線(xiàn)綜合管理工作缺少法律法規(guī)和政策依據(jù)，地方制定相關(guān)地方法規(guī)和規(guī)章，開(kāi)展相關(guān)工作，缺少綜合性上位法的依據(jù)。為此，當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)盡快研究出臺(tái)地下空間管理、地下管線(xiàn)綜合管理等方面的法規(guī)，健全相關(guān)配套規(guī)章制度，建立完善地下管線(xiàn)綜合標(biāo)準(zhǔn)體系。
      國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員馬小丁說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)，保持了穩(wěn)定上升的勢(shì)頭，在改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市綜合承載能力、提高城市運(yùn)行效率等方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但是，與人民群眾的基本需求以及推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的需要相比，目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入還存在嚴(yán)重的不足，一是長(zhǎng)期欠賬的問(wèn)題還沒(méi)有從根本上得到解決，資金缺口較大；二是投入主體和融資渠道單一，過(guò)度依賴(lài)政府財(cái)政資金的狀況沒(méi)有得到根本性改變；三是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革要求還有差距。為此，2013年9月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2013］36號(hào)），提出了城市建設(shè)投資體制改革的總體思路，這次又在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中，對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在城市建設(shè)中的資源配置作用、鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)、改革城市建設(shè)的投融資體制，提出了政策措施。
       財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)蘇明表示，近年，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總量保持了穩(wěn)定上升的勢(shì)頭，但是從總體上看，我國(guó)城市建設(shè)投入仍然不足，還不能完全滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求，結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，部分行業(yè)還存在著供應(yīng)短缺問(wèn)題，公共產(chǎn)品質(zhì)量及服務(wù)水平不高，城市建設(shè)發(fā)展方式單一。為解決這些問(wèn)題，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了加快城市建設(shè)投融資體制改革的六項(xiàng)政策措施：一是發(fā)行地方政府債券。在明確政府履行提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本職能基礎(chǔ)上，擴(kuò)大政府投入的資金來(lái)源渠道，即分清政府與企業(yè)邊界，在財(cái)政性資金不足的情況下，確需政府舉債的，通過(guò)發(fā)行政府一般債券或?qū)ｍ?xiàng)債券融資。二是開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作機(jī)制（PPP模式）試點(diǎn)，參與合作的企業(yè)可以探索通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項(xiàng)目收益?zhèn)仁袌?chǎng)化方式融資。三是鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等作為銀行質(zhì)押品的政策，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和特許經(jīng)營(yíng)制度。四是加大信貸投放力度，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。五是鼓勵(lì)外資和民營(yíng)資本發(fā)起設(shè)立以投資城市基礎(chǔ)設(shè)施為主的產(chǎn)業(yè)投資基金。六是簡(jiǎn)化行政審批程序，提高辦理效率。
      短評(píng)
      我國(guó)城市建設(shè)長(zhǎng)期存在“重地上、輕地下”，“重建設(shè)、輕管理”，“重使用、輕維護(hù)”的錯(cuò)誤觀念。正如李克強(qiáng)總理所說(shuō)：城市風(fēng)貌是城市的“面子”，這些年有了很大變化，但城市基礎(chǔ)設(shè)施，特別是地下管網(wǎng)設(shè)施這些城市的“里子”，目前仍很薄弱。
     “面子”不好，群眾不舒心；“里子”不好，群眾不放心。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線(xiàn)建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是著眼現(xiàn)實(shí)與未來(lái)，著眼安全與發(fā)展，著眼群眾生活與經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要舉措。各地應(yīng)創(chuàng)新機(jī)制，吸引更多民間投資，匯聚更大建設(shè)合力。要又好又快地補(bǔ)上這塊“短板”。牢固樹(shù)立正確的政績(jī)觀很重要，對(duì)只重“面子”不管“里子”的錯(cuò)誤政績(jī)觀加強(qiáng)監(jiān)督批評(píng)和懲處也十分重要。